中華人民共和國住房和城鄉建設部主管

中國建設報社主辦

大資源平臺 ■ 大數據高地

登錄查找

城聊|從京津冀協同看區域經濟發展
2019-06-06 11:57:15來源:中國建設報

區域協同發展京津冀、千年大計雄安新區、改革開放高地粵港澳大灣區……近年來,隨著城鎮化進程不斷加速,一批促進城鄉融合、區域協同發展的政策陸續出臺,一批繪就城市發展藍圖的規劃細則先后落地。比如,《河北雄安新區啟動區控制性詳細規劃》和《河北雄安新區起步區控制性規劃》日前已進行公示;河北省廊坊市北三縣(三河市、大廠回族自治縣以及香河縣)與北京市通州區實行“四統一”……

城市發展事關你我。本期城聊欄目邀請區域經濟、城市規劃等方面的專家,共同探討城市協同發展如何才能步調一致?未來城市的核心吸引力是什么?

1.近日,國務院新聞辦公室舉行?。▍^、市)系列新聞發布會。據介紹,雄安新區的規劃建設已由頂層設計轉入實質性建設階段;河北省廊坊市北三縣與北京市通州區的統一規劃、統一標準、統一政策、統一管控也在進行。目前,雄安新區已經吸引大量政府部門、央企等機構進入,一系列細則也陸續出臺。在雄安新區的建設過程中,應該如何結合雄安新區的定位,平衡好產業、人才、環境的關系,保障高水準的規劃能夠高標準的實施?

t01a9a6925754657f4d_meitu_9.jpg中國區域科學協會會長、中國社會科學院研究員 楊開忠

有效推進雄安新區建設必須正確理解和把握雄安新區的定位。我認為,雄安新區的定位主要包括三個方面:一是從高質量經濟發展來看,設立雄安新區旨在把疏解北京非首都功能、促進京津冀區域協同發展和科技強國戰略需要結合起來,建設具有全球影響力的科技新城;二是從新型城鎮化來看,設立雄安新區標志著我國城市建設進入新階段,旨在打造綠色、智慧、宜居的典范城市,為我國未來城市建設樹立標桿、為人類未來城市建設提供中國方案;三是從區域協調發展來看,雄安新區是疏解北京非首都功能、促進區域協調發展的新的區域反磁力增長極。雄安新區作為科技新城,要發展的新一代信息技術、現代生命科學和生物技術、新材料以及金融服務、商務服務、科創服務、文化創意、法律服務等高端高新產業,是以知識、創意為基礎的。吸引、集聚、發展高端高新產業,必須積極吸納和集聚創新要素資源,打造全球創新高地和創新之城,創造“雄安動力”。

根據美國知名學者Florida的創意資本理論,人掌握創新資本(知識、技術、資金等資源)。因此,創造性人才是創新競爭的焦點。一個地方能否集聚創新活動、創造競爭優勢,最終要看它吸引人才的能力。人才驅動根本上是地方品質驅動。要集聚全球頂尖人才,必須打造具有世界一流的地方品質、綠色、智慧、宜居的未來之城。

具體來講,要遵循人文化、綠色化、智慧化之路,著力兩個方面。第一,豐富和發展可利用的地方不可貿易品數量、多樣性和質量。一是糾正長期以來重生產、輕消費的傾向,合理配置生產、生活、生態空間;二是協調推進個人消費服務、公共服務、社會交往環境、建筑和生態環境、高效便捷的基礎設施,各個不同類型不可貿易品發展。雄安新區要在重視打造優美生態環境、提供優質公共服務、構建快捷高效交通網的同時,注意與周邊保定、滄州地區統籌發展高質量的個人消費服務,建立健全有效分享北京國際消費中心服務的快捷高效通道。

第二,處理好地方品質與功能、規模、布局、制度的關系??衫玫牡胤讲豢少Q易品數量、多樣性和質量受城市功能、規模、布局、制度的影響。為打造世界一流的地方品質,雄安新區建設要堅持以承接從北京疏解的部分行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所為“牛鼻子”;堅持“一個100萬人口中心城區、三個中小副中心城區和若干特色小鎮”城鎮系統定位,確保規模服從、服務“地方品質”;堅持推進精明成長,優化空間布局,推進規則、制度型開放。

微信圖片_201906061127421_meitu_4.jpg中國區域科學協會副理事長 肖金成

法國人口6000多萬,國土面積30多萬平方公里。一位名叫配魯的學者提出,在法國搞均衡發展并不理想,需要找到一個點,在這里集中投入,快速發展,由此帶動周邊地區發展。區域經濟學界把它稱做增長極理論。改革開放以來,我國自覺或不自覺地在實施一個戰略,就是增長極戰略。舉一個例子,就是深圳。

增長極有三大效應。第一個是世人矚目的焦點。第二個是人才聚集的高地。第三個是要素流動的洼地。增長極是培育起來的,一要投入,二要給政策,三要搞體制創新。雄安新區設立的重要作用就是可以推進京津冀協同發展。通過培育雄安新區這個經濟增長極,把周邊地區帶動起來,完成協同發展的任務,同時有序疏解北京非首都功能。

京津冀協同發展的首要任務,重中之重就是疏解北京的非首都功能,治理大城市病。疏解到哪里?京津冀協同發展規劃綱要里面有一個原則,就是集中疏解與分散疏解相結合,雄安新區就是集中疏解區。第二個定位是北京的反磁力中心。反磁力中心通俗理解就是這個區域更有吸引力。如何提高吸引力?第一是交通更便捷;第二是公共設施更完善,教育、醫療、生活服務等,都配套建設;第三是生態更優美;第四是最關鍵的,經濟更繁榮。只有經濟繁榮,才能增加就業,居民收入才能提高。要做到經濟繁榮就需要吸引投資、吸引產業聚集。因此,雄安新區面向的不光是北京的產業、全國的產業,還應該是全世界的產業向這里聚集。

具體到產業,我認為,包括雄安新區、北京副中心區域在內的京津冀城市群的城市、城鎮都應該形成分工明確、產業配套的生態鏈。除了高精尖產業,在核心城市周邊可發展都市型工業,比如主要服務于城市居民日常消費的糧油加工;統籌配置耕地、林地、園地、牧草地和養殖水面,預留數量供給有保障、品質安全有保證的綠色食品供給空間體系。同時,還有一點非常有必要,就是建立產業負面清單,實施相適應的審批清單、監管機制和激勵懲戒辦法,嚴把項目準入關,嚴禁不符合主體功能定位的項目建設實施,切實推進產業與生態協調發展。

微信圖片_20190606112743_meitu_3.jpg國家發改委城市中心綜合交通院院長 張國華

基于不同經濟和交通條件,人口的空間流動、產業的空間變遷才是重塑京津冀城市群空間的關鍵力量。這需要我們研究“交通· 產業·空間”協同的基礎性理論和規劃方法。

經典經濟地理學關于農業、工業、服務業區位論,重點研究了產業在空間布局與交通有著緊密的關系。那分別是,農業在空間上的布局,是沿著鐵路、河流和城市展開的,距離城市越近,附加值更高;工業在空間布局方面,交通區位決定了工業區位的基本格局;商業、服務業是我國城市發展的重點,市場原則適合低等級中心地,比如理發店和菜市場,行政原則適合中等級中心地,那就是醫療、教育這些產業,按行政區劃來配置,交通原則適合高等級中心地,就是CBD、大型商貿中心。所以,京津冀城市群協同發展,疏解北京非首都職能,乃至雄安新區發展中政府可以直接主導的是,教育與醫療為代表的公共服務業;間接主導的是大型交通樞紐構建,并引導生產型和生活型服務業集聚區的重新布局;其余產業的發展乃至疏解,更多應該是市場在資源配置中發揮主導作用。

再看城市內部,城市交通網絡和城市的功能結構、空間形態,協同起來,城市才能高效運轉,才能把今天面臨的大城市病有個系統的解決。比如哪些地區是資源能源型的產業區位?哪些是資本密集型?哪些是信息密集型?這些產業哪些是面向全球服務?哪些是面向全國服務?哪些是面向區域服務?相應的,交通服務網絡配置到較高水平,空間資源的產業配置集約高效,更好地支持參加全球競爭合作,這樣未來我們的產業在全球競爭、合作中才有更大的作用。同時,城市將來主要是兩部分,構建發達貨運樞紐體系支撐制造業為代表的產業布局;發展以軌道交通為代表的客運體系契合城市的生產性服務業、公共服務業和生活性服務業的中心體系,這樣才能更高效組織好京津冀城市群產業和空間的組織效率,進一步全面提升全要素生產率。

2.河北省廊坊市北三縣與北京市通州區“四統一”被輿論認為是廊坊進一步融入北京、實現京津冀一體化協同發展的重大進展。從目前粵港澳大灣區、長三角城市群等板塊發展看來,越來越多的城市開始打破地域限制和行政壁壘,踐行跨省融合、協同并舉。在一體化的發展背景下,各城市之間的發展邏輯是什么?如何避免惡性競爭?在核心城市群、都市圈之外,城鎮又該遵循怎樣的發展策略?

張國華:

圍繞城鎮化發展,最近國家也有新的安排,就是要突出都市圈的高質量發展,這是下一步很重要的方向。都市圈里一個很重要的連接就是“打通斷頭路”。

都市圈連接的關鍵瓶頸、“牛鼻子”主要是不同地區公共服務的“差異懸崖”。以北京為例,北京和天津到河北之間圍繞公共服務有道巨大的“懸崖”,北京五環內外也是兩個世界,因為北京好的教育和醫療全都集中在四環以內,同樣,成都是這樣、上海也是一樣。這個問題不單存在城市,也存在我們每個人的身邊。如果不把它破掉,高效的連接是建立不起來的。

工業革命以來,我們進入全球化的世界,當時是以海運、港口去組織全球的連接?,F在我們進入信息化時代,這個時代是以機場、航空去主導全球網絡的組織??梢钥吹揭粋€城市在世界城市體系中的地位,跟城市所在的機場網絡地位是高度正相關的。

結合我們自身發展經歷,從過去走過的30多年,我認為有三個事件特別值得關注。

第一個事件1996年發生在上海。當時滬寧高速公路和滬杭高速公路同時開工,江蘇選擇蘇州要先連接上海,而浙江選擇杭州要先連接寧波。對比下來,蘇州1996年就和上海連接好了,而滬杭高速公路上海段則是2001年才建成通車。在這5年時間內,蘇州吸引的外資總額超過浙江全??;和蘇州區位相近的嘉興,1996年兩者的工業總值大致相當,2016年蘇州的經濟總量是后者的4倍還多。這個事件告訴我們:連接誰很重要,連接的時序也很重要。

第二個事件2006年發生在今天的粵港澳大灣區。大灣區最重要的空間就是廣深科技走廊。當時廣深高速公路如果堵車一小時,能夠引發全球IT產業的價格波動,因為廣深高速公路沿線集聚了全球最完備的IT產業鏈條。這個事件告訴我們:連接商品的效率很重要。

第三個事件發生在2016年的北京。當時有人說制約中國“互聯網+”發展的最大障礙是北京后廠村路,這條路沿線集聚了全國最主要的互聯網企業,但是卻從早上8點一直堵到晚上10點,這些地方發展要連接的是機場、中關村、國貿CBD、金融街等。對它來說,連接什么人、連接人所需要的時間效率和環境品質最重要。

未來我們在區域的空間上要識別不同地區:哪些地方適合發展資源型產業?哪些地方適合發展資本密集型產業?哪些地方適合發展信息密集型產業?

這些產業中,那些世界級、為世界提供服務的,就提供世界級的連接;為全國服務的,就提供全國的連接;為地區服務的,就提供地區的連接。只有這樣的產業、空間組織,才是真正高效率的。

肖金成:

城市群、都市圈都是城市發展到一定階段出現的現象。這是一種空間形態,和城鎮化同屬于自然的歷史過程。城市群在形成過程中,需要不斷克服障礙,解決各種問題。雖然市場機制需要在資源配置中發揮決定性作用,但政府作用必不可少。城市群里不同規模的城市在競合發展過程中,將逐步形成功能有機整合、產業分工合理、經濟聯系緊密的相互依托的網絡關系,使城市群具有更豐富的多樣性、更大的創造性和更持久的競爭力,以此支撐區域經濟社會的健康發展,提升國際競爭力和影響力。大城市在城市群形成過程中發揮著主導和引領作用;中等城市通過發揮自身優勢,吸引大城市產業轉移;小城市和小城鎮的區位劣勢在弱化,成本優勢在強化,不僅能夠發展零部件產業、為大中城市提供配套,還可以發展休閑、康養、教育產業。

在城市群之外,應通過“大分散、小集中”模式,培育區域性中心城市,增強其對經濟要素的吸納能力和輻射能力,帶動區域經濟發展?!按蠓稚?、小集中”是指一個?。ㄗ灾螀^)不能只發展省會(首府),而應根據空間大小和人口密度,規劃建設若干座中等以上城市。一般情況下,50萬人左右的城市,各類產業尤其是服務業才能良性化發展。

地級市的區域范圍一般為1萬至3萬平方公里,可把中心城區規劃建設為區域性中心城市,圍繞中心城市的縣城可發展成為二級城市,縣城周邊的小城鎮可發展成為三級城市。根據小城鎮周邊的人口數量,規劃建設一定數量的農村社區。地級市是區域的中心,小城鎮是農村地區的中心??h城既是區域城鎮體系的節點,又是中心城市的支撐點。

楊開忠:

深入推動以都市圈為導向的一體化發展,要正確認識和處理好大中小微都市圈的發展關系。在市場化、全球化條件下,為了吸引流動的投資者、企業、人口、旅游者、公共建設資金以及類似于奧林匹克運動會等可證明發展品質的節事,都市圈之間自然會展開競爭。這種競爭有利于創造更好的個人、家庭和企業的發展環境,優化社會資源配置,最大限度地提升社會可持續生活標準。因而,國家應本著“競爭中性原則”,對各種不同規模的都市圈一視同仁、公平對待,為它們創造公平的競爭環境。

中小城市是城市體系中的重要組成部分,更是超大城市、特大城市、大城市連通小城鎮和鄉村的橋梁紐帶。隨著交通和信息技術不斷發展,城市體系和鄉村體系雖然越來越網絡化,但等級化仍然合乎經濟規律的存在和發展,中小城市作為兩者聯絡點的地位和作用仍將持續。在盡可能融入超大城市、特大城市和大都市圈的同時,中小城市要與周邊地區一起,建設和發展自身引領的中小都市圈。發展中小都市圈也是發達國家的經驗,例如,美國上世紀只有5萬以上人口中心城市與周邊地區組成的大都市圈理論和實踐。但進入新世紀后,基于1萬到5萬人口中心城市與周邊地區職住一體化的小都市圈理論和實踐也得到了不斷完善和發展。

3.當前,城市的發展邏輯是構建以人民為中心的幸??臻g,既要避免城市之間的惡性競爭,又要建設具有吸引力和幸福感的城市格局。城市內部如何協調就業、產業、人居的關系?未來城市的核心競爭力是什么?

肖金成:

區域發展包括城市和農村。城市是區域和現代化的標志,一個區域要由城市引領,實現高質量發展要注重三方面。一是要緊湊?,F在,一些城市建設得很分散,追求大廣場、寬馬路,稀稀拉拉地浪費土地資源。二是要低碳。緊湊是低碳的前提,不緊湊就無法實現低碳,要盡可能減少能源消耗、減少排放,完善公共交通體系。三是要智慧。城市越來越大,給管理者和居民都帶來挑戰。有了互聯網以及未來的物聯網,城市管理水平會大幅提高。我們是世界人口第一大國,未來還會出現更多千萬級人口的城市。大城市存在極化效應和行政分割,往往只能帶動自有轄區,對周邊輻射和帶動能力弱,并因此形成區域落差甚至是懸崖式落差。城市未必越大越好,很多會出現“大城市病”。大體現的只是數量和規模,而并非質量。這需要通過規劃建設都市圈和城市群,讓大都市帶動周邊城市和農村發展,使都市圈追求同城化、城市群追求一體化,注重大都市的引領作用和輻射能力。

應當更加關注城市與農村融合發展?!吨泄仓醒?國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出城鄉融合的具體目標:2022年,要初步建立城鄉融合發展的體制機制;2035年,城鄉融合發展體制機制更加完善。城鄉融合發展首先體現在戶籍制度一體化?,F在,城市把門打開了。農民進了城,就不再是農民。過去,我國有8億農民,現在是5億,未來有可能是3億。數字越來越小,問題解決越來越容易,這就是城鄉融合發展。此外,還要做到城鄉社會保障一體化、城鄉交通一體化。

鄉村必然會自然萎縮。小城鎮是城鄉融合的節點,是城市之尾、農村之首。未來,農民和城市退休職工會向小城鎮聚集。建設開放的、環境優美的、現代化的小城鎮是今后發展的重要方向。

楊開忠:

我國高度重視未來城市建設理論和實踐。2014年,《國家新型城鎮化規劃(2014~2020年)》提出,“推動新型城市建設,加快綠色城市建設,推進智慧城市建設,注重人文城市建設”,標志著未來城市建設已經上升為國家戰略,應當以地方品質為關鍵,推動未來城市發展。

中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。為解決這一矛盾,城市建設面臨著深刻轉型。因勢利導地促進城市轉型和建設未來城市,目前主要有三種主張。一是技術驅動論,強調以互聯網、大數據、人工智能為代表的新一輪科技革命,主張以技術變革為動力,推動我國城市向智慧城市轉變。二是氣候減緩和適應驅動論,強調全球人口的一半以上生活在城市,3/4的能源消耗產生的二氧化碳排放來自于城市。城市既是影響氣候變化的主要原因,也是氣候變化影響的主要對象,實施氣候減緩和適應的重點在于城市行動。氣候減緩和適應驅動論者強調其在未來城市塑造中的作用,主張以此為動力,推動城市向氣候韌性城市轉變。三是綠色驅動論,強調綠色需求增長是城市轉型的動力,主張打造綠色城市。

推動我國城市轉型和建設未來城市,要緊緊圍繞解決新時代我國社會主要矛盾的目標,提升地方品質,主要包括三方面:

一是滿足日益增長的美好生活需要。隨著經濟發展和人民生活水平提高,解決我國社會主要矛盾的關鍵在于貫徹落實新發展理念,推進高質量發展。城市因滿足人的需要得到發展,新時代則要求城市提供更多休閑娛樂等優質的個人服務,提供教育、醫療、文化等優質的社會服務,提供人工和自然生態等優質的實質環境,提供交通、數字、公共制度等優質的基礎結構。人民生活對提升地方品質的需求,成為城市發展的主要驅動力,城市消費功能加速成長,生產型城市將加速向消費型城市轉變。

二是創新驅動高質量發展的內在要求。高質量發展的關鍵是創新驅動,創新驅動的本質是人才驅動。國內外理論和實踐表明,在知識經濟時代,人才更偏向于選擇品質好的地方。不斷提升品質的城市與人才往往彼此吸引,并形成良性循環。因此,在創新驅動高質量發展中,城市要獲取生存和可持續發展的競爭力,必須大力提升自身品質。

三是人工智能發展的影響??梢灶A見,全部生產活動由智能化設備控制、一線作業完全依靠機器人的無人工廠會越來越多。無人工廠的選址不再受勞動力制約,可以更大程度地與作為居民點的城市分離。這也意味著未來城市會因人工智能發展而造成生產功能下降、生活功能上位,極大推動生產型城市向生活型城市轉變。

張國華:

我國的現代化必須要走好城鎮化之路。我們已經看到人口和產業在城市轉移,上演著新的變化。過去的城鎮化發展路徑主要是搞工業園區,產業工人跟著走。未來新的發展路徑則是產業和資本跟著人才走,人才跟著公共服務走。

在這樣的城鎮化路徑下,連接方式也將發生改變——過去是港口、高速公路、寬馬路連接房地產、工業園區,未來則是機場、高鐵、軌道交通連接公共服務、街區以及創新空間。

過去,很多城市發展關注硅谷,研究硅谷如何把大量科技創新產業集聚到一起創新。但是對于城市來講,更高的價值在硅巷。硅巷是大量以思想知識經濟為代表的人群集聚在街區兩側交流、創新的空間。

公元1000年前后,佛羅倫薩彎曲的小街道孕育了歐洲的文藝復興。當時,這些小街道集聚了歐洲最頂級的思想家、文學家、哲學家、物理學家和天文學家等。文藝復興就是在這種環境下,通過不同學科進行碰撞交流產生的火花?;剡^頭看,今天全球最頂級的創新空間在紐約華爾街、倫敦金融城這樣的地區。華爾街幾百米長的小街道能實現什么?金融從業者能夠感受到競爭對手在街道對面喝咖啡所產生的信息。這種交流不需要語言,最多打個照面、用一個眼神,就能知道競爭對手在考慮什么,怎么應對、跟進,讓一切都盡在掌握。這種信息交換需要街區空間,通過親近的、面對面的方式實現。

回到我國,在今天的上海、天津、武漢、青島等城市,最具活力、最具吸引力的地方仍是百年前曾為租界的地區。這些地區的創新活力、接近性的空間乃至整個社會生態,到現在依然很突出。圍繞創造城市活力,政府、企業和每個人都應當思考下一步要如何共同努力。

中國當前的城市規劃多以服務政府為目標制定和發展,規劃決策權高度集中在政府和相關部門,缺乏對市場需求的科學判斷,也缺乏各利益主體的共同參與。如何重新構建機制和生態,讓社會集思廣益,共同參與未來城市建設和發展,在于能否對現有經濟激勵機制進行重新設計。沒有經濟激勵機制的保障,很難有真正的改革。

舉例來說,當前我國正在大力推動公共交通引導發展的TOD模式。但是,諸如軌道交通周邊土地用途、各地塊容積率等規劃內容,相關決策通常缺乏透明度和公開性,執行過程也比較隨意。隨著新型城鎮化戰略不斷推進,愈發要求市場在資源配置中發揮決定性作用。規劃作為配置城市稀缺土地資源的重要環節,在很大程度上仍然沿襲計劃經濟時代遺留的制度,極大地阻礙了新型城鎮化的市場化改革進程。

反觀軌道交通與土地一體化開發比較成功的日本,市場對于軌道交通周邊土地容積率等規劃內容的確定發揮了決定性作用。東京地鐵建設過程中,不僅全程讓軌道交通周邊土地所有者充分參與規劃和建設相關決策的制定,而且還給予一系列獎勵政策,使開發商通過提高軌道交通站點周邊的公共設施和服務質量來換取容積率的提高。例如,東京六本木地區的法定容積率為6,但最終被調整為15。為了獲得這一容積率獎勵,開發商承諾進行一系列提高六本木地區公共福利的建設,包括減少站點換乘距離、擴大公共空間、改善公共環境、完善城市基礎設施等。日本的城市規劃之所以能讓市場機制發揮重要作用,秘訣在于建立了公開透明的框架規則,讓政府、企業和第三方機構在框架下通過博弈達到最優的結果。鑒于舊的理論和規劃體系已經不能適應新型城鎮化發展需要,構建符合時代發展的理論和規劃體系已經勢在必行。

網友評論
? Top 北京pk10开奖记录